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Como resolver?

O ponto chave é aqui é entender a utilização de matrizes (ou arrays bidimensionais) e iterar sobre arrays dentro de outros arrays.

Resolução

Para resolvermos esse desafio temos apenas que entender como funcionam os arrays bidimensionais. Tudo que precisamos fazer é criar um array que conterá outros arrays de acordo com os valores recebidos. Para isso podemos utilizar estruturas de repetição. Vejamos como ficará o código:

function smallerPairs([x, y]) {  const pairs = []

  for (let i = 0; i <= x; i++) {
    for (let j = 0; j <= y; j++) {
      pairs.push([i, j])
    }
  }

  return pairs
}